Nieuw sociaal stelsel is een bittere noodzaak
Feiten &Meningen
DINSDAG 2 NOVEMBER 1993
2
Gedeeltelijk basisinkomen kan ruimte scheppen voor honderdduizenden nieuwe banen
De zorg voor hoogbejaarden, chronisch zieken en andere hulpbehoevenden komt steeds meer in de knel. Dat komt onder meer door een te beperkte definitie van arbeid. Daarin moet verandering
komen, vindt Van Wijngaarden. foto anp marcel antonisse
UTRECHT PJ. VAN WIJNGAARDEN
Nederland is ziek, zei premier Lubbers in
1990. Volgens de commissie-Buurmeijer,
die de WAO onderzocht, is het sociale stel
sel niet meer van deze tijd. En de commis
sie-Van der Zwan concludeert dat bij de bij
stand de norm zoek is.
Deze typeringen verwijzen naar vier struc
turele en samenhangende problemen van
het Nederlandse sociale stelsel. Ten eerste
zijn er te veel mensen met een uitkering.
Ten tweede is het systeem te ingewikkeld
en daardoor niet beheersbaar. Ten derde
past het stelsel niet meer bij de toenemen
de variatie in leefvormen en arbeidspatro
nen, zoals deeltijdarbeid. En ten vierde
biedt het stelsel voor een grote groep men
sen niet de bestaanszekerheid die het be
oogt: een aanzienlijk deel leeft onder het
bestaansminimum omdat ze onvoldoende
op de hoogte zijn van hun rechten.
Er wordt momenteel hard gesleuteld aan de
regelingen voor ziekte(kosten) en arbeids
ongeschiktheid en er wordt gewerkt aan
een nieuwe Bijstandswet, aan de uitvoe
ringsorganisatie en aan fraude. Die plannen
en ingrepen leiden tot grote commotie,
maar bieden vooralsnog geen echte oplos
singen en brengen zeker geen rust op het
uitkeringsfront.
Mijn stelling is dat verbouwing en renovatie
van het stelsel op onderdelen een gepas
seerd station is. Nieuwbouw vanuit een in
tegrale visie is noodzakelijk geworden. Dat
nieuwe ontwerp is des te noodzakelijker
omdat bij handhaving van het huidige stel
sel de problemen alleen maar verder zullen
toenemen.
Om dat aannemelijk te maken, ga ik even
terug in de historie. Een specifiek Neder
landse combinatie van economische, poli
tieke en sociaal-culturele factoren leidde er
toe dat het Nederlandse stelsel, dat zich in
de vijftiger jaren nog in de Europose achter
hoede bevond, ruim tien jaar later koploper
werd. De grote economische groei gaf rui
me mogelijkheiden voor sociale-zeker-
heidsarrangementen. Deze werden door de
slag om de kiezersgunst door de politieke
partijen met voortvarendheid ingevuld en
vervolgens door nieuwe opvattingen over
gelijkheid, rechtvaardigheid en zelfont
plooiing tot grote hoogte opgestuwd.
Zo ontstond een genereus stelsel met gun
stige polisvoorwaarden, lage drempels voor
het krijgen van een uitkering en weinig sti
mulansen om weer zelf aan de slag te gaan.
Wij waren trots op ons stelsel en stonden er
niet bij stil hoe kwetsbaar dat zou zijn als de
economische voorspoed of de maatschap
pelijke situatie zou veranderen.
Toen het tij keerde, stond de overlegcultuur
een adequate reactie niet toe. Flet corpora
tisme (staatsordeningop basis van samen-
weckende corporaties, red.) leidde tot ein
deloze compromissen en uitstel van beleid.
Niemand voelde zich echt verantwoordelijk
voor het geheel en een sterke zorgideologie
(weggeefcultuur), waarin goede uitkeringen
en niet werk centraal stonden, deed de rest.
Zo ontstond een negatieve spiraal van hoge
uitkeringen, hoge instroom en lage in
stroom, met als gevolg hoge premies, belas
tingen en dus hoge arbeidskosten, die weer
leidden en leiden tot nieuwe personeelsin
krimpingen bij bedrijven.
Activering
De cruciale vraag is of, en zo ja hoe, het be
staande stelsel te redden is. Mijn voorspel
ling is dat het met aanpassingen van het
huidige systeem niet zal lukken. Om dat
aannemelijk te maken, wil ik naar de vier
belangrijkste oplossingsstrategieën kijken:
hogere arbeidsparticipatie, preventie, priva
tisering en basisinkomen.
Het inzicht dat internationaal gezien veel
mensen een uitkering hebben en weinig
mensen werken, heeft ertoe geleid dat de
bestaande zorgideologie vervangen is door
een activeringsideologie. Daarbij krijgen
echter minstens twee belangrijke voorwaar
den voor hogere arbeidsparticipatie te wei
nig aandacht. Als eerste is er het structurele
en groeiende tekort aan vooral laagbetaalde
banen. Het aantal mensen met een lage op
leiding dat blijvend buiten de arbeidsmarkt
staat, groeit omdat ze niet het vereiste pro-
duktiviteitsniveau halen. De fundamentele
keuze waar we als maatschappij voor staan,
is of we deze groep mensen aan werk willen
helpen. Zeggen we ja, dan moeten er, voor
al in de marktsector, op korte termijn
700.000 laagproduktieve (deeltijd)banen bij
komen en op een termijn van tien jaar een
miljoen. Daarvoor is actieve samenwerking
van overheid en sociale partners nodig en
afschaffing van het minimumloon. Dat be
tekent overigens niet, zoals ik nog zal laten
zien, dat ook het uitkeringsniveau omlaag
Een tweede verwaarloosd probleem is de
arbeidsonvriendelijke financiering van de
sociale zekerheid. Ómdat er alleen over de
salarissen premie wordt geheven, leidt dat
snel tot hoge loonkosten, met als gevolg een
premie op de uitstoot van arbeid. De oplos
sing ligt in een lagere heffing op arbeid en
het zoeken naar andere manieren om de
sociale zekerheid te financieren.
Een tweede strategie is preventie, gericht op
het voorkómen van werkloosheid, ziekte en
arbeidsongeschiktheid. Pas daarna komen
reïntegratie en het vergoeden van de men
selijke schade via een uitkering. Tot preven
tie horen verbetering van arbeidsomstan
digheden, actieve verzuimbegeleiding en
hulp bij het zoeken naar nieuw werk, ver
eenvoudiging en afstemming van regelge
ving en uitvoering en het stimuleren van
sociaal ondernemerschap. Dat betekent een
Copernicaanse ommekeer ten opzichte van
nu, waarbij de nadruk ligt op het verstrek
ken van uitkeringen. Helaas is nog.groten-
deels onduidelijk wat een dergelijke aanpak
kan opleveren.
Preventie en arbeidsparticipatie vullen el-
aanpak waarbij iedereen die «'//werken,
ook kan werken. Het Jeugdwerkgarantie
plan is het begin van zo'n aanpak, maar het
lijkt vooralsnog een illusie dat deze metho
de tol voldoende werk voor iedereen leidt.
Dit leidt.tot twee vragen, waarop ik nog na
der zal ingaan: wat verstaan We precies on
der werk en hoe kunnen we het werk zoda
nig verdelen dat iedereen in elk geval deels
aan de slag kan.
De derde strategie, privatisering, kent als
meest vergaande vorm het mini- of basis
stelsel. Daarbij garandeert de overheid het
sociaal minimum. De besparingen daarvan
zijn echter gering en voor de individuele
werknemer in veel gevallen slechts schijn,
omdat hij zich voor hél uitkeringsdeel bo
ven het minimum toch via de CAO of parti
culier zal/moet bijverzekeren. Een voordeel
is dat er meer vrije keuze en eigen verant
woordelijkheid voor de burger ontstaat,
maar daar staat een aantal knelpunten te
genover: de selectie van slechte risico's, de
onverzekerbaarheid van het werkloosheids
risico en het ontstaan van verschillende cri
teria bij de keuring voor het minimale en
het bovenminimale deel van de uitkering
(als bijvoorbeeld de particuliere verzekeraar
strenger keurt dan de bedrijfsvereniging,
red.)
De vierde oplossingsrichting is het basisin
komen, een bedrag dal iedereen krijgt on-
geacht burgerlijke staat, inkomen of bezit.
Het idee combineert eenvoud met indivi
dualisering, maakt fraude onmogelijk en
controle overbodig en leidt tot grote flexibi
liteit op de arbeidsmarkt, omdat de loon
kosten voor met name laag gekwalificeerde
arbeid flink omlaag gaan. Dat het basisin
komen er nog steeds niet is, komt omdat
onduidelijk is wat het gedragseffect is en
dus of het betaalbaar is. Wie wil er nog wer
ken? Wordt zwaar en onaangenaam werk
nog wel gedaan? Is invoering alleen in Ne
derland wel mogelijk?
Samenvattend kunnen we stellen dat alle
vier de strategieën slechts een gedeeltelijke
oplossing bieden. Wél zitten in elke strate
gie bouwstenen voor een nieuw stelsel,
zoals een grote arbeidsparticipatie, prikke
len van vraag en aanbod van arbeid, priori
teit voor preventie en reïntegratie, een soci
aal stelsel waarbij de overheid tenminste
het minimum garandeert en minimaliseren
van fraude.
Participatiemaatschappij
In het nieuwe stelsel dat mij voor ogen staat
gaat het om een nieuwe balans tussen on
der meer arbeid en zorg, activeren en be
schermen, rechten en plichten en recht
vaardigheid en doelmatigheid. De hoofd
functie van het nieuwe stelsel is expliciet
(re)integratie op de arbeidsmarkt naast de
oude doelstelling van inkomensgarantie.
Het betekent een omschakeling van de Ver
zorgingsstaat naar de Participatiemaat
schappij.
Arbeid en inkomen zijn belangrijke dimen
sies van maatschappelijke participatie.
Daardoor kan iedere burger autonoom,
competent en economisch zelfstandig func
tioneren. Het begrip participatiemaat
schappij brengt beter dan de term Verzor
gingsstaat tot uitdrukking dat de overheid
hiertoe stimuleert en een minimum garan
deert, doch slechts een van de spelers in het
spel is. Burgerschap en de relatie overheid-
burger kunnen volgens mij een ideologi
sche en institutionele fundering krijgen in
een burgerschapscontract, waarin beider
rechten en plichten staan omschreven.
Dat schept én behoudt solidariteit. Econo
misch gezien kan een systeem van sociale
rechten alleen voortbestaan als ieder een
bijdrage levert, sociologisch gezien is een
systeem van sociale rechten zonder plich
ten door gebrek aan legitimiteit niet houd
baar. De plicht tot arbeid in ruil voor gega
randeerde sociale rechten is dus econo
misch en sociologisch noodzakelijk.
Recht op werk
Het meest omstreden is het recht op arbeid.
Volgens sommige auteurs is het streven
naar volledige werkgelegenheid uit de tijd,
omdat economische groei niet langer voor
meer banen zorgt. Ik vind dat niet overtui
gend, omdat we het in vergelijking met an
dere EG-landen slecht doen in het opzicht
van collectieve lasten, het verschil tussen
bruto- en nettoloon (de wig), hoogwaardige
en laagwaardige arbeid en arbeidsparticipa
tie. Volgens de OESO hebben we in vergelij
king met andere EG-landen weinig banen
in de marktsector en in arbeidsintensieve
sectoren als horeca, handel, schoonmaak
en persoonlijke dienstverlening.
Gezien de historische ontwikkelingen lijkt
het onwaarschijnlijk dat voor iedereen ooit
nog een volledige baan beschikbaar komt.
Daarom moet de participatiemaatschappij
kiezen voor een recht op en plicht tot ar
beid en inkomen voor iedere burger op ten
minste minimumniveau. Om dat te realise
ren zijn innovaties nodig, zoals gedeeltelijke
ontkopppeling van arbeid en inkomen, ver
breding van het arbeidsbegrip, herverdeling
van werk, recht op deeltijdarbeid, flexibili
sering van de arbeidsmarkt en het stimule
ren van een arbeidsethos bij werkgevers,
uitvoerders van de sociale zekerheid en bij
de overheid.
Burgerschapsinkomen
Mijn nieuwe sociale-zekerheidsstelsel kent
vier samenhangende en elkaar aanvullende
regelingen:
1. Een wettelijk burgerschapsinkomen van
maximaal 500 gulden netto per maand in
ruil voor een bijdrage aan (plicht tot) maat
schappelijk nuttige activiteiten.
2. Een basisparticipatiestelsel dat voorziet
in een recht op arbeid en inkomen. Samen
met het burgerschapsinkomen resulteert dit
in een individueel minimuminkomen van
1.200 gulden netto per maand. Banen ver
vangen uitkeringen.
3. Eén wettelijke algemene basisverzekering
voor inkomensderving door ziekte, werk
loosheid of arbeidsongeschiktheid tot aan
het minimum.
4. Een vrijwillige bovenminimale inko-
mensdervingsverzekering, aan tc bieden
door werkgevers en werknemers samen
met particuliere verzekeraars. Daardoor
krijgen eigen verantwoordelijkheid en vrije
keuze een kans.
Het burgerschapsinkomen bestaat uit twee
delen: een basisbedrag voor iedereen van
18 tot 65 jaar van 250 gulden netto per
maand (te financieren door de belasting
vrije som om te zetten in een heffingskor
ting) plus een aanvulling van maximaal 250
gulden voor iedereen die met (deeltijd)werk
geen of onvoldoende inkomen verdient.
Het geld voor het aanvullende deel moet
via een zo breed mogelijke belasting wor-
den geheven.
In ruil voor het burgerschapsinkomen die
nen de ontvangers een nog nader vast te
stellen aantal uren per week maatschappe
lijk nuttig werk te doen. Een maatschappe
lijke discussie moet uitmaken wat daaron
der wordt verstaan, al lijken mij naast be
taalde arbeid en scholing daartoe zeker zor-
garbeid als de opvoeding van kleine kinde
ren of het zorgen voor chronisch zieken te
behoren. In wezen gaat het om een verbre
ding van het huidige zeer beperkte arbeids^
begrip.
De uitvoering van het burgerschapsinko
men geschiedt in beginsel evenals de
participatieregeling en de basisverzekering
door een nieuw op te richten Gemeen
schappelijk Uitvoerings Orgaan (GU.O), een
samenwerkingsverband tussen overheid,
sociale partners en VNG op lokaal/regio
naal niveau. De schotten tussen arbeids
voorziening, uitkering en zorg moeten wor
den verwijderd. De huidige uitvoerders krij
gen een andere wet, een nieuwe baas en
een nieuwe pet.
Het basisparticipatiestelsel een geheel -
van vooral parttime banen, leerwerkplaat
sen, opleidingen en burgerschapsbanen
moet er garant voor staan dat het recht op
werk en inkomen en de plicht tot arbeid en;
het zoveel mogelijk in eigen onderhoud
voorzien, worden gerealiseerd. Het doel is
dat ook laaggekwalificeerde en laagproduk
tieve burgers in staat worden gesteld hun
burgerschapsinkomen aan te vullen tot ten
minste het individueel bestaansminimum
van 1.200 gulden netto per maand, zodat
economische zelfstandigheid kan worden t
bereikt.
Deze 950 gulden netto per maand kan ie-
mand verdienen door full-time te werken
voor de helft van het huidige minimumloon
of in deeltijd voor een hoger salaris. Dat
maakt het mogelijk het minimumloon te
halveren, waardoor laagproduktieve en
laaggekwalificeerde werknemers (en dus
een aanzienlijk deel van de langdurige
werklozen en gedeeltelijk arbeidsonge
schikten) een reële kans op werk krijgen.
Met deze regeling worden zowel de vraag
als het aanbod van werk geprikkeld. Boven
dien wordt zwart en grijs werken minder
interessant omdat een deel van dit werk nu
interessant wordt voor deJegale arbeids
markt.
Zo'n universeel systeem met een verplichte
bijdrage aan activiteiten waaraan maat
schappelijk behoefte is, stimuleert solidari
teit en gemeenschapszin, blaast de we'ggé-
vallen sociale controle nieuw leven in en
vergroot de legitimiteit van het stelsel. Fi
nanciële, morele en sociale prikkels verster
ken zo elkaar.
Sociaal ondernemerschap
Wie is verantwoordelijk voor dit stelsel?
Mijn voorstel is dat de overheid de primaire
verantwoordelijkheid heeft om samen met
de sociale partners en de uitvoeringsorga
nen te zorgen voor voldoende (deeltijd)ba-
nen op de lagere niveaus. Dat is geen ireële
opgave omdat zoals al eerder gezegd
er in vergelijking met andere landen in Ne
derland weinig banen zijn in de marktsec
tor en in arbeidsintensieve sectoren. Er be
staat ook weinig laagbetaald werk.
De verantwoordelijkheid voor banen moet
onderdeel zijn van een brede strategie ge
richt op meer werkgelegenheid, zowel op
hoogproduktief als op laagproduktief ni
veau. Dat kan door nieuwe impulsen te ge
ven via investeringen in technologie,
milieu, infrastructuur en scholing. Er zijn
bijvoorbeeld weinig banen voor milieucon
trole en -schoonmaak en ontwikkeling van
groene technologie. Ook is het van belang
te investeren in voorzieningen als kinder
opvang, ouderschapsverlof en integratie
projecten voor allochtonen.
Een belastingverlaging verdient overweging
als stimulans voor de binnenlandse vraag
om zodoende meer laaggekwalificeerde ba
nen te scheppen. De werkgevers inclusief
overheid dienen anderzijds gestimuleerd te
worden tot een meer sociaal ondernemer
schap. Dit betekent onder meer extra aan
dacht voor een werkgelègenheidsethos, ba
nen in eigen land in plaats van elders,
werkervaringsplaatsen, een beter perso
neelsbeleid, betere arbeidsomstandighe
den, betere verzuimbegeleiding en het Zoe
ken van werk in eigen bedrijf voor gedeelte
lijkarbeidsongeschikten.
Het GUO kan als coördinerend of zelfstan
dig uitzendbureau gaan fungeren met als
taak werving, organisatie en bemiddeling
van bedoelde banen. De weggesaneerde
banen die te duur waren geworden (zoals
koffiejuffrouw en tramconducteur) kunnen
terugkomen, onderhoud en reparatie kun
nen weer lonend worden.
Indien de marktsector niet voldoende ar
beidsplaatsen creëert, kan de overheid dit
stimuleren door verplichte scholing voor
vacatures en door taaksplitsing. Als de
marktsector flink groeit, kan ook de collec
tieve sector weer groeien en kan een deel
'van de bespaarde uitkeringsgelden worden
gebruikt om banen te scheppen in de col
lectieve sector. Zo kan een positieve spiraal
op gang komen. Naarmate dat beter lukt, is
een gelijkstelling van minimumloon en mi
nimumuitkering weer beter haalbaar en
wordt de kans op handhaving van het mini-
mumbestaansniveau groter.
Dit is een bewerkte en ingekorte versie
van de rede die dr. P.J. van Wijngaarden
gisteren heeft uitgesproken bij zijn aan
treden als bijzonder hoogleraar vraag
stukken van sociale zekerheid aan de
Rijksuniversiteit van Utrecht.
