..HIill.DOZER" BURGER
ONTMANTELDE MYSTERIE
Hoe groot is aandeel koningin bij formatie nieuw kabinet?
ZATERDAG 23 JUI.I 077
P EXTRA
PAGINA 13
DEN HAAG (SP) - Voor de oor
log had de koningin de ge
woonte om via allerlei beper
kingen in de formatie
opdracht de kabinetsformatie
onder controle te houden.
Maar sinds 1959 krijgt een
formateur bijna altijd de ko
ninklijke opdracht "een ka
binet te vormen dat zal mogen
rekenen op een vruchtbare
samenwerking met de volks
vertegenwoordiging". In feite
betekent dat een vrijbrief
voor de kabinetsformateur.
Met zo'n algemene formule
kan hij alle kanten op.
Daardoor heeft de formateur
een behoorlijke portie macht
gekregen. Door staatsrecht
geleerden is dat nog niet in
kaart gebracht. Formaties
worden nog te veel beoor
deeld naar de procedure en de
uitkomst en te weinig naar de
werkwijze van de kabinets
formateur. Dat heeft voorna
melijk te maken met de kijk
die men in ons land heeft op
de formateur. Hij gaat nog te
veel door voor een bovenpar-
tijdige boodschappenjongen
van het staatshoofd. Dat is
waarschijnlijk nog de nawer
king van het veelvuldige op
treden van de KVP'er Beel,
die niet voor niets de bijnaam
"onderkoning" gekregen
heeft. Pas in de kabinetsfor
matie van 1972-'73 gingen de
ogen open voor de (onbe
schreven) machtsmiddelen
van de formateur.
Het was vooral de werkwijze
van Burger die een einde
maakte aan de mythe van de
onzijdige kabinetsformateur.
Burger ontmantelde de mys
terieuze formatie. De on
aardse figuur maakte plaats
voor een politieke formateur
van vlees en bloed. Hij deelde
"klappen" uit, dreef de
christen-democraten in de
hoek en liet ook zijn partijge
noten die geen confessionele
minister in het kabinet-Den
Uyl wilden in de pijn delen. In
één van zijn roemruchte brie
ven erkende Burger dat hij
"oplossingen forceert". Na de
voltooiing van de formatie
noemde hij zijn aandeel "een
operatie met kunstgrepen".
Den Uyl zat meer op de lijn van
Burger dan van Beel - al is dat
tot nu toe niet zo duidelijk
naar buiten gekomen. Maar in
het CDA-kamp is al geklaagd
dat Den Uyl "te veel partij-
Het Burgeriaanse optreden
zette veel kwaad bloed bij po
litici die de bovenpartijdige
werkwijze van Beel gewend
waren. Burger kreeg de naam
van "bulldozer", die als een
"olifant in de poreleinkast"
te keer ging.
Maar iedereen was het er over
eens dat het optreden van de
kabinetsformateur in 1973
doorslaggevend is geweest.
Dat heeft in brede kring het
besef gewekt dat hij meer
"macht" vertegenwoordigt
dan de "invloed" van de ko
ningin vermag.
HET KEHRIM VIN MVIJK
DEN HAAG (SP) - Het
verhaal gaat dat pre
mier Biesheuvel begin
1973 rondgelopen heeft
met het plan om kabi
netsformateur Burger
(PvdA) af te stoppen.
Maar hij moest machte
loos toezien hoe "bull
dozer" Burger die al
een paar keer vastgelo
pen was de moed niet
opgaf, maar noest bleef
proberen een kabinet-
Den Uyl voor elkaar te
brengen. Een 'zittende'
minister-presi dent
heeft geen invloed op
het verloop van de for
matie.
Het is de koningin - het staatshoofd
- die in tijden van kabinetsforma
ties een belangrijke rol speelt.
Hoe groot het koninklijke aan
deel in een formatie is, weet
slechts een handjevol ingewijden
rond de troon. Voor de buitenwe
reld blijft het verborgen achter de
sluier, die het "geheim van
Soestdijk" heet.
Door
Jan Schinkelshoek
voering van het parlementaire
stelsel is de koninklijke vrijheid
een stuk beperkt. Hoofdregel is
sindsdien dat een minister die
niet het vertrouwen van het par
lement geniet moet opstappen.
Dit betekent dat voor er een
nieuw kabinet aantreedt nage
gaan dient te worden of de
Tweede Kamer bereid is de mi
nistersploeg te accepteren.
Hoe dat uitgezocht wordt, is een
zaak van de koningin. De zittende
ministersploeg blijft er buiten.
De benoeming van een formateur
of informateur is haar keus. Er is
geen minister verantwoordelijk
Dat blijkt al uit de gang van zaken
bij een kabinetsformatie. Alvo
rens een formateur of informa
teur aan te wijzen raadpleegt de
koningin de vice-voorzitter van
de Raad van State, de voorzitters
van de Eerste en Tweede Kamer
en de fractieleiders. Er wordt - in
tegenstelling tot de andere 'ko
ninklijke besluiten' - geen advies
gevraagd aan het zittende kabi
net. De aanwijzing van een
(in)formateur is dan ook geen re
geringsdaad, maar een persoon
lijke daad van het staatshoofd
waarvoor geen minister in de
Kamer aansprakelijk gesteld kan
worden.
Daarom had Biesheuvel in '73 geen
machtsmiddelen om Burger on
deruit te halen. Ook de Tweede
Kamer had geen vat op hem - al
heeft VVD-aanvoerder Wiegel
indertijd wel met de gedachte ge
speeld om het optreden van Bur
ger in de Kamer ter sprake te
brengen.
Weinig zin
Een verantwoordelijkheid van het
zittende kabinet tegenover de
Kamer voor het formatiegebeu-
ren zou weinig zin hebben. Het
parlement heeft ten tijde van ka
binetsformaties nauwelijks
machtsmiddelen om de regering
te dwingen: de ministers zijn op
dat moment demissionair. Zij
hadden hun ontslag al aangebo
den, maar blijven op hun post tot
het nieuwe kabinet is aangetre
den. In zo'n situatie heeft het par
lementaire wapen om ministers
naar huis te sturen veel van z'n
kracht verloren.
Dit iïlles maakt dat de koningin een
"sterk persoonlijk stempel" op
de kabinetsformatie kan druk
ken. Maar het betekent niet dat zij
haar gang maar kan gaan. Voor
een al te overheersende positie
van (de koningin in het niemands
land tussen ministeriële verant
woordelijkheid en koninklijke
rechten hoeft niemand te vrezen.
Er zijn heel duidelijke grenzen.
Verantwoording
De nieuwe minister-president - ook
als hij geen formateur is geweest
- moet bij het eerste optreden van
zijn kabinet in de Tweede Kamer
verantwoording afleggen over
het verloop van de formatie. Het
parlement blijft altijd bevoegd
een kabinet waar het niet vol
doende vertrouwen in heeft naar
huis te sturen.
Dat gebeurde in juli 1939 ook met
het vijfde (en laatste) kabinet Co-
lijn. Reeds twee dagen na zijn
beëdiging ging dit 'koninklijke'
kabinet in de Tweede Kamer ten
onder. Daarvoor zorgde een mo
tie van RKSP-fractievoorzitter
Deckers, sindsdien treffend
"kindermoordmotie'' geheten.
Wat achter de schermen van het
'geheim van Soestdijk' bekok
stoofd wordt is niet beslisser^i.
Degenen die wel eens een blik ach
ter de schermen geworpen heb
ben zeggen dat koningin Juliana
"een tamelijk sterk persoonlijk
stempel" op de kabinetsformatie
drukt. Als schoolvoorbeeld geldt
de formatie van 1972-'73. Het ver
haal doet de ronde dat de konin
gin "sterk geporteerd" was voor
een kabinet-Den Uyl. Door de
PvdA in de regering te zetten
hoopte zij een einde te maken aan
de "verwoestende" polarisatie,
waar zij bijzonder verontrust
over was.
In terugkeer van de PvdA in het
Catshuis zag zij een bijdrage aan
het verminderen van de tegen
stellingen en de radicalisering.
Daarom kreeg de Pvd A'er Burger
een formatie-opdracht, hoewel
politiek Den Haag een confessio
De koningin en de onder-koningzoals Beel werd genoemd
nele formateur verwachtte.
Daarom ook heeft de koningin
hem laten voortmodderen, terwijl
sommigen meenden dat een re
constructie van het
confessioneel-liberale kabinet-
Biesheuvel onvermijdelijk was.
Speelruimte
De koningin heeft bij formatie een
vrij grote speelruimte. De kabi
netsformatie is haar laatste "ei
gen domein". Het formatiege-
beuren onttrekt zich nog groten
deels aan de verantwoordelijk
heid van de ministers en daarmee
Romme: destijds „grote staatsrechtelijke bezwaren" tegen Lieftinck
aan de controle van het parle
ment.
De armslag van het staatshoofd is
groter, naarmate de verkiezings
uitslag minder duidelijk is en de
politieke adviezen van de fractie
leiders meer uiteenlopen. Waar
de grens precies loopt is niet dui
delijk. In 1956 is er nogal wat te
doen geweest over een afwij
kende beslissing van koningin
Juliana.
KVP-leidsman Romme maakte
'grote staatsrechtelijke bezwa
ren" tegen de benoeming van de
PvdA'er Lieftinck - bekend ge
worden als minister van Fina
nciën - tot informateur.
De twee grote partijen van toen, de
PvdA en de KVP, hadden AR-
voorman Zijlstra, momenteel di
recteur van de Nederlandse
Bank, voorgedragen. Maar Zijl
stra weigerde en Lieftinck kreeg
tot veler verrassing de opdracht.
Romme's kritiek is gewogen en te
licht bevonden. Staatsrechtge
leerden zijn het er over eens dat
de koningin de constitutionele
vrijheid heeft om af te wijken van
de adviezen als die niet nagenoeg
gelijkluidend zijn.
Sindsdien is dat verschillende ke
ren gebeurd. Zo belastte zij deze
week CDA-senator Albeda met
een informatie-opdracht, hoewel
alleen PvdA-fractieleider Van
Thijn haar geadviseerd had een
CDA-informateur aan te wijzen.
Maar om alle kritiek reeds bij
voorbaat de wind uit de zeilen te
nemen heeft de koningin wel
eerst Van Agt (CDA) en Terlouw
(D'66) gepolst.
Eensgezindheid
De vrijheid van de koningin om
"naar welgevallen" een forma
teur of informateur aan te wijzen
is afhankelijk van de eensge
zindheid van het parlement.
Haar keus is beperkt als alie partij
en in de Kamer één lijn trekken.
Zo viel aan de benoeming van
Den Uyl tot kabinetsformateur
op 1 juni niet te ontkomen. Bijna
alle fractieleiders uit de Tweede
Kamer hadden hem voorgedra
gen.
Als er een patstelling op het poli
tieke schaakbord dreigt te ont
staan, neemt de vrijheid van ko
ningin Juliana om zelfstandig in
te grijpen toe. Hoe meer
formatie-pogingen mislukken,
hoe groter de armslag van het
staatshoofd wordt.
In elke formatie-impasse, zo heeft
oud-premier Drees eens geschre
ven, komt er een moment dat de
koningin "naar eigen inzicht een
weg moet zoeken".
Ook de afgelopen week heeft ko
ningin Juliana - na de patstelling
die ontstaan was door de weige
ring van CDA-aanvoerder Van
Agt om een formatie-opdracht te
aanvaarden - een actieve rol ge
speeld. De gesprekken met de
fractie-voorzitters duurden lan
ger dan anderhalf uur op Huis ten
Bosch, terwijl er maar drie kwar
tier voor hem was uitgetrokken.
De communiqué's spreken dan ook
niet van "consultaties", maar van
"conferenties" van de koningin
met de fractieleiders.
Hoe intens de koningin zich met de
kabinetsformatie bemoeit on
dervond ook D'66-aanvoerder
Terlouw. Vorige week vrijdag
ging hij ten paleize met het advies
om een CDA-informateur te be
noemen die de weg zou moeten
effenen voor een CDA/WD-
kabinet.
Maar na gesprekken met koningin
Juliana veranderde hij van me
ning. Maandagmorgen verscheen
Terlouw opnieuw op Huis ten
Bosch. Nu met het voorstel om
een "commissie van goede diens
ten" in te stellen, die de breuk
tussen PvdA en CDA over de
VAD zou moeten lijmen. De
D'66-er is nogal zwijgzaam over
deze ommekeer.
"Ik vind dat je met het staatshoofd
een gesprek over de problemen
moet voeren en je niet moet be
perken tot formele standpun
ten", zegt hij. Meer wil Terlouw
niet kwijt.
Voorkeur
De koningin heeft een manoevreer-
ruimte waardoor zij, als zij dat
- wil, de formatie in een bepaalde
richting kan duwen en haar eigen
voorkeur kan laten meespreken.
Officieel heet het dat de koningin
"boven de partijen" staat. Zelf
heeft koningin Juliana zich eens
getypeerd als een "onpartijdige
trechter waar alle adviezen in
vloeien".
"Ik richt mij geheel naar politieke
adviezen en laat mij daarbij uit
eraard niet leiden door bepaalde
persoonlijke voorkeuren, zoals,
wel eens van me verteld wordt.
Het kan in ons systeem ook een
voudig niet", zei ze op 3 septem
ber 1973 aan de vooravond van
haar 25-jarig régeringsjubileum.
Maar neutraliteit is iets betrekke
lijks. De partij die door een be
paalde beslissing in de formatie
buiten spel is komen te staan, zal
er minder gemakkelijk in gelo
ven dan de partij die er wél in
slaagt tot het Catshuis door te
dringen.
Niet neutraal
De Nijmeegse hoogleraar prof. mr.
F. Duynstee heeft er in zijn boek
"De kabinetsformaties
1946-1965" op gewezen dat de
koningin bij de formatie nooit he
lemaal neutraal kan staan tegen
over alle partijen. Want dat zou
betekenen dat zij altijd uit is op
een kabinet van PvdA, CDA,
WD en D'66, een soort "afspie
gelingskabinet".
'Lijmopdrachten' na een kabinets
crisis - zoals aan mr. T. Scholten
bij de breuk in het kabinet-
Biesheuvel - zijn nooit neutraal
tegenover de oppositie. En na de
keus van de confessionelen voor
de WD in '59 was de opdracht
aan de KVP'er Beel om "tot een
spoedige oplossing van de hui
dige cirsis te geraken" niet neu
traal tegenover de PvdA.
De grenzen van de koninklijke
speelruimte bij formaties worden
grotendeels door de politiek ge
trokken. Omstreeks de eeuwwis
seling kon het staatshoofd niets
anders dan de aanvoerder van de
combinatie die in de Tweede
Kamer de meerderheid behaald
had tot kabinetsformateur be-
Er waren in die jaren twee DiOKKen:
de rechterzijde (RKSP, ARP en -
later - CHU) en de linkerzijde (li
beralen en - later - SDAP). Zo
kreeg Kuyper in 1901 de
formatie-opdracht, omdat de
rechtse coalitie waarvan hij leider
was groter geworden was dan
links. Na de rechtse verkiezings
nederlaag in 1913 kwam links aan
de beurt.
Maar in 1918 - de invoering van de
evenredige vertegenwoordiging
en de afschaffing van het distric
tenstelsel - kwam er de klad in.
De noodzaak voor partijen om in
bepaalde districten samen te
werken viel weg. De partijen
stelden zich zelfstandiger op.
Daardoor waren ér geen meer
derheidscombinaties meer in de
Kamer en kreeg de koningin een
grotere armslag bij kabinetsfor
maties. Zo zeer zelfs dat er in 1939
een kabinet-Colijn optrad dat wel
strookte met de bedoelingen van
koningin Wilhelmina, maar niet
met de parlementaire verhou
dingen.
Na de oorlog verloor de koningin
veel van haar vrijheid van hande
len. Door de samenwerking van
KVP en PvdA stond bij elke for
matie vast dat er een 'rooms-rood'
kabinet zou komen. De verant
woordelijkheid kwam duidelij
ker bij de partijen te liggen.
Sindsdien is dat min of meer zo
gebleven.
Geen duidelijkheid
In 1972-'73 kreeg koningin Juliana
weer meer armslag, omdat de
partijen het onderling niet eens
konden worden.
Er was geen meerderheid voor een
kabinet van confessionelen en li
beralen. De PvdA hield vast aan
het progressieve schaduwkabi
net, waarover niet onderhandeld
kon worden. KVP en ARP wens
ten niet in de "bijwagen" van de
progressieven te zitten. Met aller
lei kunstgrepen heeft formateur
Burger - onder koninklijke be
scherming - die impasse door
broken en een kabinet Den Uyl
op poten gezet.
De koningin heeft de bewegings
vrijheid bij kabinetsformaties te
danken aan het ontbreken van
enig grondwettelijk houvast.
Biesheuvel
geen machtsmiddelen
Over de formatie verschaft het
Nederlands staatsrecht geen
duidelijkheid.
Voor 1848 was het staatshoofd vrij
naar eigen inzicht en voorkeur
('naar welgevallen') ministers te
benoemen. Na de geleidelijke in-
-A- ,J3ulldozer" Burger: hij ontmantelde de mysterieuze formatie