..HIill.DOZER" BURGER ONTMANTELDE MYSTERIE Hoe groot is aandeel koningin bij formatie nieuw kabinet? ZATERDAG 23 JUI.I 077 P EXTRA PAGINA 13 DEN HAAG (SP) - Voor de oor log had de koningin de ge woonte om via allerlei beper kingen in de formatie opdracht de kabinetsformatie onder controle te houden. Maar sinds 1959 krijgt een formateur bijna altijd de ko ninklijke opdracht "een ka binet te vormen dat zal mogen rekenen op een vruchtbare samenwerking met de volks vertegenwoordiging". In feite betekent dat een vrijbrief voor de kabinetsformateur. Met zo'n algemene formule kan hij alle kanten op. Daardoor heeft de formateur een behoorlijke portie macht gekregen. Door staatsrecht geleerden is dat nog niet in kaart gebracht. Formaties worden nog te veel beoor deeld naar de procedure en de uitkomst en te weinig naar de werkwijze van de kabinets formateur. Dat heeft voorna melijk te maken met de kijk die men in ons land heeft op de formateur. Hij gaat nog te veel door voor een bovenpar- tijdige boodschappenjongen van het staatshoofd. Dat is waarschijnlijk nog de nawer king van het veelvuldige op treden van de KVP'er Beel, die niet voor niets de bijnaam "onderkoning" gekregen heeft. Pas in de kabinetsfor matie van 1972-'73 gingen de ogen open voor de (onbe schreven) machtsmiddelen van de formateur. Het was vooral de werkwijze van Burger die een einde maakte aan de mythe van de onzijdige kabinetsformateur. Burger ontmantelde de mys terieuze formatie. De on aardse figuur maakte plaats voor een politieke formateur van vlees en bloed. Hij deelde "klappen" uit, dreef de christen-democraten in de hoek en liet ook zijn partijge noten die geen confessionele minister in het kabinet-Den Uyl wilden in de pijn delen. In één van zijn roemruchte brie ven erkende Burger dat hij "oplossingen forceert". Na de voltooiing van de formatie noemde hij zijn aandeel "een operatie met kunstgrepen". Den Uyl zat meer op de lijn van Burger dan van Beel - al is dat tot nu toe niet zo duidelijk naar buiten gekomen. Maar in het CDA-kamp is al geklaagd dat Den Uyl "te veel partij- Het Burgeriaanse optreden zette veel kwaad bloed bij po litici die de bovenpartijdige werkwijze van Beel gewend waren. Burger kreeg de naam van "bulldozer", die als een "olifant in de poreleinkast" te keer ging. Maar iedereen was het er over eens dat het optreden van de kabinetsformateur in 1973 doorslaggevend is geweest. Dat heeft in brede kring het besef gewekt dat hij meer "macht" vertegenwoordigt dan de "invloed" van de ko ningin vermag. HET KEHRIM VIN MVIJK DEN HAAG (SP) - Het verhaal gaat dat pre mier Biesheuvel begin 1973 rondgelopen heeft met het plan om kabi netsformateur Burger (PvdA) af te stoppen. Maar hij moest machte loos toezien hoe "bull dozer" Burger die al een paar keer vastgelo pen was de moed niet opgaf, maar noest bleef proberen een kabinet- Den Uyl voor elkaar te brengen. Een 'zittende' minister-presi dent heeft geen invloed op het verloop van de for matie. Het is de koningin - het staatshoofd - die in tijden van kabinetsforma ties een belangrijke rol speelt. Hoe groot het koninklijke aan deel in een formatie is, weet slechts een handjevol ingewijden rond de troon. Voor de buitenwe reld blijft het verborgen achter de sluier, die het "geheim van Soestdijk" heet. Door Jan Schinkelshoek voering van het parlementaire stelsel is de koninklijke vrijheid een stuk beperkt. Hoofdregel is sindsdien dat een minister die niet het vertrouwen van het par lement geniet moet opstappen. Dit betekent dat voor er een nieuw kabinet aantreedt nage gaan dient te worden of de Tweede Kamer bereid is de mi nistersploeg te accepteren. Hoe dat uitgezocht wordt, is een zaak van de koningin. De zittende ministersploeg blijft er buiten. De benoeming van een formateur of informateur is haar keus. Er is geen minister verantwoordelijk Dat blijkt al uit de gang van zaken bij een kabinetsformatie. Alvo rens een formateur of informa teur aan te wijzen raadpleegt de koningin de vice-voorzitter van de Raad van State, de voorzitters van de Eerste en Tweede Kamer en de fractieleiders. Er wordt - in tegenstelling tot de andere 'ko ninklijke besluiten' - geen advies gevraagd aan het zittende kabi net. De aanwijzing van een (in)formateur is dan ook geen re geringsdaad, maar een persoon lijke daad van het staatshoofd waarvoor geen minister in de Kamer aansprakelijk gesteld kan worden. Daarom had Biesheuvel in '73 geen machtsmiddelen om Burger on deruit te halen. Ook de Tweede Kamer had geen vat op hem - al heeft VVD-aanvoerder Wiegel indertijd wel met de gedachte ge speeld om het optreden van Bur ger in de Kamer ter sprake te brengen. Weinig zin Een verantwoordelijkheid van het zittende kabinet tegenover de Kamer voor het formatiegebeu- ren zou weinig zin hebben. Het parlement heeft ten tijde van ka binetsformaties nauwelijks machtsmiddelen om de regering te dwingen: de ministers zijn op dat moment demissionair. Zij hadden hun ontslag al aangebo den, maar blijven op hun post tot het nieuwe kabinet is aangetre den. In zo'n situatie heeft het par lementaire wapen om ministers naar huis te sturen veel van z'n kracht verloren. Dit iïlles maakt dat de koningin een "sterk persoonlijk stempel" op de kabinetsformatie kan druk ken. Maar het betekent niet dat zij haar gang maar kan gaan. Voor een al te overheersende positie van (de koningin in het niemands land tussen ministeriële verant woordelijkheid en koninklijke rechten hoeft niemand te vrezen. Er zijn heel duidelijke grenzen. Verantwoording De nieuwe minister-president - ook als hij geen formateur is geweest - moet bij het eerste optreden van zijn kabinet in de Tweede Kamer verantwoording afleggen over het verloop van de formatie. Het parlement blijft altijd bevoegd een kabinet waar het niet vol doende vertrouwen in heeft naar huis te sturen. Dat gebeurde in juli 1939 ook met het vijfde (en laatste) kabinet Co- lijn. Reeds twee dagen na zijn beëdiging ging dit 'koninklijke' kabinet in de Tweede Kamer ten onder. Daarvoor zorgde een mo tie van RKSP-fractievoorzitter Deckers, sindsdien treffend "kindermoordmotie'' geheten. Wat achter de schermen van het 'geheim van Soestdijk' bekok stoofd wordt is niet beslisser^i. Degenen die wel eens een blik ach ter de schermen geworpen heb ben zeggen dat koningin Juliana "een tamelijk sterk persoonlijk stempel" op de kabinetsformatie drukt. Als schoolvoorbeeld geldt de formatie van 1972-'73. Het ver haal doet de ronde dat de konin gin "sterk geporteerd" was voor een kabinet-Den Uyl. Door de PvdA in de regering te zetten hoopte zij een einde te maken aan de "verwoestende" polarisatie, waar zij bijzonder verontrust over was. In terugkeer van de PvdA in het Catshuis zag zij een bijdrage aan het verminderen van de tegen stellingen en de radicalisering. Daarom kreeg de Pvd A'er Burger een formatie-opdracht, hoewel politiek Den Haag een confessio De koningin en de onder-koningzoals Beel werd genoemd nele formateur verwachtte. Daarom ook heeft de koningin hem laten voortmodderen, terwijl sommigen meenden dat een re constructie van het confessioneel-liberale kabinet- Biesheuvel onvermijdelijk was. Speelruimte De koningin heeft bij formatie een vrij grote speelruimte. De kabi netsformatie is haar laatste "ei gen domein". Het formatiege- beuren onttrekt zich nog groten deels aan de verantwoordelijk heid van de ministers en daarmee Romme: destijds „grote staatsrechtelijke bezwaren" tegen Lieftinck aan de controle van het parle ment. De armslag van het staatshoofd is groter, naarmate de verkiezings uitslag minder duidelijk is en de politieke adviezen van de fractie leiders meer uiteenlopen. Waar de grens precies loopt is niet dui delijk. In 1956 is er nogal wat te doen geweest over een afwij kende beslissing van koningin Juliana. KVP-leidsman Romme maakte 'grote staatsrechtelijke bezwa ren" tegen de benoeming van de PvdA'er Lieftinck - bekend ge worden als minister van Fina nciën - tot informateur. De twee grote partijen van toen, de PvdA en de KVP, hadden AR- voorman Zijlstra, momenteel di recteur van de Nederlandse Bank, voorgedragen. Maar Zijl stra weigerde en Lieftinck kreeg tot veler verrassing de opdracht. Romme's kritiek is gewogen en te licht bevonden. Staatsrechtge leerden zijn het er over eens dat de koningin de constitutionele vrijheid heeft om af te wijken van de adviezen als die niet nagenoeg gelijkluidend zijn. Sindsdien is dat verschillende ke ren gebeurd. Zo belastte zij deze week CDA-senator Albeda met een informatie-opdracht, hoewel alleen PvdA-fractieleider Van Thijn haar geadviseerd had een CDA-informateur aan te wijzen. Maar om alle kritiek reeds bij voorbaat de wind uit de zeilen te nemen heeft de koningin wel eerst Van Agt (CDA) en Terlouw (D'66) gepolst. Eensgezindheid De vrijheid van de koningin om "naar welgevallen" een forma teur of informateur aan te wijzen is afhankelijk van de eensge zindheid van het parlement. Haar keus is beperkt als alie partij en in de Kamer één lijn trekken. Zo viel aan de benoeming van Den Uyl tot kabinetsformateur op 1 juni niet te ontkomen. Bijna alle fractieleiders uit de Tweede Kamer hadden hem voorgedra gen. Als er een patstelling op het poli tieke schaakbord dreigt te ont staan, neemt de vrijheid van ko ningin Juliana om zelfstandig in te grijpen toe. Hoe meer formatie-pogingen mislukken, hoe groter de armslag van het staatshoofd wordt. In elke formatie-impasse, zo heeft oud-premier Drees eens geschre ven, komt er een moment dat de koningin "naar eigen inzicht een weg moet zoeken". Ook de afgelopen week heeft ko ningin Juliana - na de patstelling die ontstaan was door de weige ring van CDA-aanvoerder Van Agt om een formatie-opdracht te aanvaarden - een actieve rol ge speeld. De gesprekken met de fractie-voorzitters duurden lan ger dan anderhalf uur op Huis ten Bosch, terwijl er maar drie kwar tier voor hem was uitgetrokken. De communiqué's spreken dan ook niet van "consultaties", maar van "conferenties" van de koningin met de fractieleiders. Hoe intens de koningin zich met de kabinetsformatie bemoeit on dervond ook D'66-aanvoerder Terlouw. Vorige week vrijdag ging hij ten paleize met het advies om een CDA-informateur te be noemen die de weg zou moeten effenen voor een CDA/WD- kabinet. Maar na gesprekken met koningin Juliana veranderde hij van me ning. Maandagmorgen verscheen Terlouw opnieuw op Huis ten Bosch. Nu met het voorstel om een "commissie van goede diens ten" in te stellen, die de breuk tussen PvdA en CDA over de VAD zou moeten lijmen. De D'66-er is nogal zwijgzaam over deze ommekeer. "Ik vind dat je met het staatshoofd een gesprek over de problemen moet voeren en je niet moet be perken tot formele standpun ten", zegt hij. Meer wil Terlouw niet kwijt. Voorkeur De koningin heeft een manoevreer- ruimte waardoor zij, als zij dat - wil, de formatie in een bepaalde richting kan duwen en haar eigen voorkeur kan laten meespreken. Officieel heet het dat de koningin "boven de partijen" staat. Zelf heeft koningin Juliana zich eens getypeerd als een "onpartijdige trechter waar alle adviezen in vloeien". "Ik richt mij geheel naar politieke adviezen en laat mij daarbij uit eraard niet leiden door bepaalde persoonlijke voorkeuren, zoals, wel eens van me verteld wordt. Het kan in ons systeem ook een voudig niet", zei ze op 3 septem ber 1973 aan de vooravond van haar 25-jarig régeringsjubileum. Maar neutraliteit is iets betrekke lijks. De partij die door een be paalde beslissing in de formatie buiten spel is komen te staan, zal er minder gemakkelijk in gelo ven dan de partij die er wél in slaagt tot het Catshuis door te dringen. Niet neutraal De Nijmeegse hoogleraar prof. mr. F. Duynstee heeft er in zijn boek "De kabinetsformaties 1946-1965" op gewezen dat de koningin bij de formatie nooit he lemaal neutraal kan staan tegen over alle partijen. Want dat zou betekenen dat zij altijd uit is op een kabinet van PvdA, CDA, WD en D'66, een soort "afspie gelingskabinet". 'Lijmopdrachten' na een kabinets crisis - zoals aan mr. T. Scholten bij de breuk in het kabinet- Biesheuvel - zijn nooit neutraal tegenover de oppositie. En na de keus van de confessionelen voor de WD in '59 was de opdracht aan de KVP'er Beel om "tot een spoedige oplossing van de hui dige cirsis te geraken" niet neu traal tegenover de PvdA. De grenzen van de koninklijke speelruimte bij formaties worden grotendeels door de politiek ge trokken. Omstreeks de eeuwwis seling kon het staatshoofd niets anders dan de aanvoerder van de combinatie die in de Tweede Kamer de meerderheid behaald had tot kabinetsformateur be- Er waren in die jaren twee DiOKKen: de rechterzijde (RKSP, ARP en - later - CHU) en de linkerzijde (li beralen en - later - SDAP). Zo kreeg Kuyper in 1901 de formatie-opdracht, omdat de rechtse coalitie waarvan hij leider was groter geworden was dan links. Na de rechtse verkiezings nederlaag in 1913 kwam links aan de beurt. Maar in 1918 - de invoering van de evenredige vertegenwoordiging en de afschaffing van het distric tenstelsel - kwam er de klad in. De noodzaak voor partijen om in bepaalde districten samen te werken viel weg. De partijen stelden zich zelfstandiger op. Daardoor waren ér geen meer derheidscombinaties meer in de Kamer en kreeg de koningin een grotere armslag bij kabinetsfor maties. Zo zeer zelfs dat er in 1939 een kabinet-Colijn optrad dat wel strookte met de bedoelingen van koningin Wilhelmina, maar niet met de parlementaire verhou dingen. Na de oorlog verloor de koningin veel van haar vrijheid van hande len. Door de samenwerking van KVP en PvdA stond bij elke for matie vast dat er een 'rooms-rood' kabinet zou komen. De verant woordelijkheid kwam duidelij ker bij de partijen te liggen. Sindsdien is dat min of meer zo gebleven. Geen duidelijkheid In 1972-'73 kreeg koningin Juliana weer meer armslag, omdat de partijen het onderling niet eens konden worden. Er was geen meerderheid voor een kabinet van confessionelen en li beralen. De PvdA hield vast aan het progressieve schaduwkabi net, waarover niet onderhandeld kon worden. KVP en ARP wens ten niet in de "bijwagen" van de progressieven te zitten. Met aller lei kunstgrepen heeft formateur Burger - onder koninklijke be scherming - die impasse door broken en een kabinet Den Uyl op poten gezet. De koningin heeft de bewegings vrijheid bij kabinetsformaties te danken aan het ontbreken van enig grondwettelijk houvast. Biesheuvel geen machtsmiddelen Over de formatie verschaft het Nederlands staatsrecht geen duidelijkheid. Voor 1848 was het staatshoofd vrij naar eigen inzicht en voorkeur ('naar welgevallen') ministers te benoemen. Na de geleidelijke in- -A- ,J3ulldozer" Burger: hij ontmantelde de mysterieuze formatie

Historische Kranten, Erfgoed Leiden en Omstreken

Leidsch Dagblad | 1977 | | pagina 13