De provincie Holland,
van Texel tot Dordrecht
WOENSDAG 1 JUN11994
173
De provincie Noord-Holland lijkt geen lang leven
meer beschoren. De vorming van de stadsprovincie
Amsterdam is een van de ontwikkelingen die
verdergaande bestuurlijke reorganisaties noodzakelijk
maken, zo vindt Commissaris van de Koningin prof.
dr. Jos van Kemenade. Hij gaf vanmiddag in hotel
Lion d'Or in Haarlem zijn visie op de toekomst van de
provincie. Tijdens een bijeenkomst van de Haarlemse
Rotary sprak hij de hier afgedrukte tekst uit.
J. Van Kemenade. „Een verdergaande bestuurlijke versnippering in de Randstad moet worden beperkt." archieffoto
i§
De gevolgen van de
bestuurlijke reorga
nisatie zijn voor alle
burgers van belang.
De discussie daarover mag dus
niet beperkt blijven tot de bin
nenkamers van het openbaar
bestuur en van bestuurskundi
gen. Vele, maar lang niet alle,
van die bestuurlijke ontwikke
lingen zijn overigens al in een
beslissend stadium gekomen.
De Kaderwet Bestuur in Veran
dering en de aanscherping van
de Wet Gemeenschappelijke
Regelingen worden op 1 juli van
kracht. Het voorstel van Wet
voor de oprichting van een
stadsprovincie Rotterdam is
door de Ministerraad aanvaard
en ligt thans bij de Raad van
State. Terwijl er brede poliüeke
overeenstemming bestaat om
ook voor het gebied rond Am
sterdam en voor het gebied
rond Den Haag afzonderlijke
stadsprovincies bij wet in te
stellen en dus af te splitsen van
respectievelijk de provincies
Noord-Holland en Zuid-Hol
land.
Door die reorganisatie van ons
binnenlands bestuur wordt be
oogd een oplossing te bieden
voor met name twee bestuurlij
ke problemen, namelijk:
1. De schaalvergroting van tal
van publieke taken. Veel publie
ke taken, zoals bijvoorbeeld de
planning van bedrijfslocaties,
het openbaar vervoersbeleid,
het parkeerbeleid, het milieube
leid, de volkshuisvesting, etc.
spelen zich in toenemende ma
te af op een schaal die de gren
zen van de afzonderlijke ge
meenten in dat gebied en de ge
meentelijke bevoegdheden te
bovengaan. De schaal van veel
publieke taken is in veel geval
len groter geworden dan de
schaal en de reikwijdte van de
afzonderlijke gemeenten. Dat is
met name het geval in de sa
menhangende stedelijke en
vooral de grootstedelijke gebie
den.
2. Mede ten gevolge van die
schaalvergroting heeft zich,
overigens niet alleen in de ste
delijke gebieden, een vergaand
proces van zogenaamde func
tionele decentralisatie voltrok
ken, waarbij tal van publieke ta
ken in afzonderlijke regio's zijn
onder gebracht. Zo kennen wij
brandweerregio's, ambulance
regio's, vervoersregio's, politie
regio's, RBA-regio's, etc. Regio's
die veelal ook niet goed op el
kaar zijn afgestemd en waarin
de democratische besluitvor
ming en controle op zijn minst
gebrekkig functioneert. Het ge
bied rond Haarlem is één van
de vele voorbeelden van zo'n
onsamenhangende lappende
ken van functionele regio's.
Het is duidelijk dat verdergaan
de intergemeentelijke samen
werking voor deze problemen
geen afdoende oplossing biedt.
Immers een te grote samenbal
ling van intergemeentelijke ta
ken en zeker de toevoeging
daaraan van bovengemeentelij-
ke taken, versterkt het aan deze
samenwerking inherente demo
cratische tekort en leidt tot de
vorming van relatief kleine in
termediaire bestuursvormen,
waardoor het reguliere bestuur
van gemeenten en provincies
wordt uitgehold. Bovendien
leidt zo'n ontwikkeling onont
koombaar tot versnippering van
het middenbestuur in ons land,
waardoor tal van grootschalige
publieke functies, zoals ruimte
lijke ordening, milieu, verkeer
en vervoer, waterhuishouding,
economische ontwikkeling en
behoud van ecologische waar
den niet meer adequaat kunnen
worden vervuld en de gewenste
decentralisatie van rijkstaken
niet goed meer mogelijk is.
Daarvoor is dan ook veeleer een
versterking van de provincies en
eerder een vergroting dan een
verkleining van het middenbe
stuur vereist en dienen typisch
bovengemeentelijke taken,
zoals bijvoorbeeld verkeer en
vervoer en het beheer van de
politie, alsmede van te decen
traliseren rijkstaken, aan de
provincies als eigenstandig be
stuursorganen te worden toebe
deeld. Intergemeentelijke sa
menwerking, verlengd lokaal
bestuur, is nodig eh wenselijk
waar gemeenten om redenen
van doelmatigheid lokale taken
gezamenlijk wensen uit te voe
ren, maar mag om uitholling
van onze democratie te voorko
men niet verworden tot verlegd
lokaal bestuur. Om dat demo
cratisch karakter van ons open
baar bestuur te waarborgen zijn
veeleer sterke gemeenten en
sterke provincies vereist.
Sterke gemeenten, dat wil zeg
gen gemeenten die voor wat be
treft de omvang van hun gebied
en hun bestuurskracht in staat
zijn om de meeste publieke ta
ken die zich op die schaal voor-
doeQ te behartigen. De twee ge
noemde bestuurlijke problemen
zouden dan ook grotendeels
kunnen worden opgelost door
gemeentelijke herindeling. Die
oplossing is tot nu toe ook veel
al gekozen.
Het aantal gemeenten in Ne
derland is de laatste vijftig jaar
meer dan gehalveerd. Die op
lossing stuit echter in toene
mende mate op bezwaren en in
enkele gevallen op de grenzen
van bestuurlijke mogelijkheden.
Die bezwaren zijn veelal van
emotionele en politieke aard.
Emotioneel waar men meent
dat met het verdwijnen van de
eigen gemeente ook de eigen
heid van de gemeenschap en/of
de eigen autonomie verdwijnt.
Dat is echter in feite niet het ge
val. De authenticiteit van de ge
meenschap kan zeer wel wor
den behouden, zoals in veel ge
vallen gebleken is en de autono
mie is bij veel kleine gemeenten
nu al zeer beperkt door de
groeiende noodzaak van sa
menwerking veel beleidsterrei-
Politieke bezwaren tegen.ge
meentelijke herindeling hebben
veelal te maken met electorale
machtsverhoudingen en met de
beschikking over burgemees
tersposten, maar mogen mijns
inziens bestuurlijk niet door
slaggevend zijn. Vergroting van
de gemeenten zou dus in veel
gevallen, met name in samen
hangende stedelijke gebieden,
maar ook op delen van het plat
teland de genoemde problemen
op verantwoorde wijze kunnen
oplossen. Terecht heeft het
VNG daar dan ook in een recen
te beleidsnota voor gepleit.
Met name voor de grootstedelij
ke gebieden, zoals bijvoorbeeld
de agglomeraties Amsterdam,
Rotterdam en Den Haag, lijkt
die oplossing, gemeentelijke
herindeling met verscherpte in
tergemeentelijke samenwer
king, echter niet goed mogelijk,
gezien de schaal van de betref
fende gebieden, de omvang van
de bevolking, de reikwijdte van
de betreffende publieke taken
en de grootte van de vele be
trokken gemeenten. Bovendien
zouden dergelijk relatief om
vangrijke gemeenten over zo
veel provinciale bevoegdheden
moeten beschikken, dat het de
mocratisch niet verantwoord is
om een zo grote bevolkings
groep het actief en passief kies
recht te geven met betrekking
tot een bestuursorgaan (de pro
vincie) dat ten aanzien van hun
gebied nog slechts over weinig
of geen bevoegdheden beschikt.
Met name rond Rotterdam en
Amsterdam is dan ook terecht
gekozen voor het model van de
stadsprovincie, dat wil zeggen
de vorming van een aparte pro
vincie.
De provincie Noord-Holland
beschouwt het als een politiek
gegeven dat voor de agglomera
tie Amsterdam een stadsprovin
cie tot stand komt. De provincie
wil er zich voor inzetten dat de
ze op een goede manier wordt
gerealiseerd. De stadsprovincie
Amsterdam moet immers niet
zonder meer een kopie zijn van
de bestaande provincie op een
kleinere schaal. Een provincie
Amsterdam moet een provincie
zijn met taken en bevoegdhe
den toegesneden om een oplos
sing te bereiken voor de groot
stedelijke problematiek. Dat be
tekent dat de provincie Amster
dam een agglomeratiebestuur
moet zijn dat naast alle provin
ciale taken en bevoegdheden,
ook belangrijke tot nu toe ge
meentelijke taken en bevoegd
heden uitoefent. Zonder die be
voegdheden zou één bestuurlij
ke regie voor het gehele groot
stedelijke gebied niet mogelijk
zijn en zou een stadsprovincie
geen zin hebben. Bovendien
'moet ook het gebied van zo'n
stadsprovincie afgestemd zijn
op de grootstedelijke problema
tiek. Dat wil zeggen dat tot het
gebied van de stadsprovincie
Amsterdam moeten behoren
die gemeenten die direct met
die grootstedelijke problema
tiek te maken hebben en aan de
oplossing daarvan kunnen bij
dragen.
Dat betekent enerzijds dat het
huidige gebied van het ROA niet
automadsch ook het gebied van
de stadsprovincie Amsterdam
behoeft te zijn. Tot het ROA be
horen nu nog gemeenten, zoals
bijvoorbeeld Edam-Volendam,
Zeevang, Beemster, Wormer-
land en een gedeelte van de ge
meente Haarlemmermeer,
waarvan men zich kan afvragen
waarom die tot de grootstedelij
ke agglomeratie zouden moeten
behoren. De provincie Noord-
Holland is dan ook van mening
dat de definitieve gebiedsinde
ling van de stadsprovincie Am
sterdam aan de hand van de
ontwerpwet nader moet wor
den bezien en dat de betreffen
de gemeenten bij die gebiedsaf
bakening ook uitdrukkelijk be
trokken moeten worden.
Anderzijds betekent het niet
dat alle gebieden die op eniger
lei wijze met Amsterdam te ma
ken hebben of voor Amsterdam
van belang zijn, straks tot de
stadsprovincie Amsterdam zul
len moeten gaan behoren. In
dat geval zouden wij al snel
weer uitkomen op de huidige
provincie Noord-Holland en dat
biedt niet de vereiste oplossing
voor het samenhangend groot
stedelijk gebied. Bovendien
kunnen gemeenschappelijke
belangen in een goed interpro
vinciaal verband behartigd wor
den, zoals bijvoorbeeld de ha
venontwikkeling in het Noord-
zeekanaalgebied door middel
van een gezamenlijke havenau
toriteit. Daarvoor hoeft de
IJmond en als gevolg daarvan
uiteraard ook Haarlem dus niet
van de stadsprovincie Amster
dam deel uit te maken.
Het ontstaan van de stadspro
vincies Rotterdam, Amsterdam
en eventueel Den Haag heeft
vervolgens en tenslotte uiter
aard grote consequenties voor
de provincies Noord- en Zuid-
Holland en voor de Randstad
als sociaal-economische' een
heid in Europa. Om bestuurlijk
evenwicht in de Randstad te
waarborgen en om te voorko
men dat aan een effectieve be
hartiging van de belangen van
de Randstad door een te groot
aantal bestuursorganen afbreuk
zou worden gedaan hebben de
colleges van Gedeputeerde Sta
ten van Noord- en Zuid-Hol
land dan ook op 17 mei j.l. ge
zamenlijk de volgende conclu
sies vastgesteld:
1. Het wordt als een gegeven
beschouwd dat in de komende
jaren een stadsprovincie Rotter
dam en een stadsprovincie Am
sterdam ontstaan alsmede wel
licht een stadsprovincie Haag
landen. De besturen van de
provincies Noord- en Zuid-Hol
land verlenen daaraan hun me
dewerking.
2. De beide colleges zijn van
oordeel dat bij het ontstaan van
in ieder geval de stadsprovin-
cies Rotterdam en Amsterdam
tegelijkertijd de dan resterende
provincies Noord- en Zuid-Hol
land, in het belang van het be
stuurlijk evenwicht in dit deel
van het land dienen te fuseren
tot één provincie Holland. De
precieze begrenzing van de pro
vincie Holland dient nog te
worden bezien. Binnen deze
nieuwe provincie zal ruimte be
staan voor een goed functione
ren van intergemeentelijke sa
menwerkingsgebieden.
3. Tussen de stadsprovincies en
de provincie Holland zal een in
tensieve samenwerking dienen
te ontstaan in een nader uit te
werken vorm. De provincies
Noord- en Zuid-Hofland die
nen, parallel aan de totstandko
ming van de stadsprovincies
Rotterdam en Amsterdam reeds
naar de fusie toe te werken via
nauwe onderlinge samenwer-
king.
4. Nader zal worden bezien wat
de betekenis van bedoelde ont
wikkelingen zal zijn voor de be
staande samenwerking in de re
gio Randstad. Met de provincies
Utrecht en Flevoland zal daar
over overleg worden gevoerd.
Uiteraard zullen de colleges van
gedeputeerde staten deze con
clusies voorleggen aan provinci
ale staten van hun provincies.
Provinciale Staten van Noord-
Holland lieten zich op 16 mei j.l.
overigens al in overwegende
mate positief uit over een fusie
met Zuid-Holland tot één pro
vincie Holland.
Het totstandbrengen van één
provincie Holland zal zich pa
rallel aan de totstandkoming
van de provincies Amsterdam
en Rotterdam en eventueel Den
Haag moeten voltrekken. Op
deze wijze kan binnen een af
zienbaar tijdbestek weer tot een
duidelijke en ordelijke bestuur
lijke situatie in de Randstad
worden gekomen. Bovendien
kan zo worden vermeden dat
lange veranderingsprocessen
leiden tot een langdurige ver
lamming van de bestuurskracht
binnen de Randstad, en dat in
grijpende reorganisaties en ver
plaatsingen van mensen en
middelen achter elkaar moeten
plaatsvinden.
Bij sommigen heeft dat besluit
van de beide colleges van Gede
puteerde Staten van de provin
cies Noord- en Zuid-Holland tot
verbazing geleid. Twijfel of ver
bazing die wellicht het meest
pregnant tot uitdrukking komt
in de vraag: „Wat heeft Texel
met Dordrecht te maken?".
Allereerst wil ik in antwoord op
die twijfel opmerken dat dat de
verkeerde vraagstelling is. Im
mers voorzover gemeenten iets
met elkaar te maken hebben en
daaruit voortvloeiend de be
hoefte hebben om op bepaalde
gebieden samen te werken
drukt dat zich uit in interge
meentelijke samenwerking. De
gebieden van intergemeentelij
ke samenwerking zijn in het al
gemeen aanzienlijk kleiner dan
een provincie. Een provincie is
een eigenstandige bestuurslaag
voor grootschalige bovenge
meentelijke taken en niet het
kader voor intergemeentelijke
samenwerking. Ook Texel en
Hilversum of Haarlem hebben
in die zin weinig met elkaar te
maken en behoren toch terecht
tot één provincie. Dat is met an
dere woorden geen criterium
voor de afbakening of de bepa
ling van het belang van een pro
vincie.
Wat is dan wèl het belang van
één provincie Holland, naast de
stadsprovincies? Mijns inziens
zijn daarvoor in ieder geval vijf
bestuurlijk belangrijke redenen
aan te geven, namelijk:
1. Allereerst kan zo een verder
gaande bestuurlijke versnippe
ring in de Randstad worden be
perkt. Dat is van belang voor de
bestuurlijke samenhang in de
Randstad en voor een effectief
bestuurlijk optreden van de
Randstad in Europa, waar im
mers de Randstad als zodanig
en niet de afzonderlijke provin
cies daarbinnen de relevante
sociaal-economische regio is,
zoals de Commissie Montijn al
vaststelde. Bovendien wordt
door verdergaande versnippe
ring van de bestuursorganen in
dit economisch samenhangen
de gebied van de Randstad
voorkomen dat bedrijven en in
vesteerders met teveel bestuur
lijke gremia te maken krijgen,
hetgeen voor het vestigings- en
investeringsklifnaat niet bevor
derlijk is.
Beperking van de bestuurlijke
versnippering in de Randstad
door de vorming van één pro
vincie Holland is met andere
woorden van belang voor de
economische ontwikkeling van
dit gebied.
2. Vorming van één krachtige
provincie Holland bestaande uit
de resterende delen van Noord
en Zuid-Holland is vervolgens
van belang voor het bestuurlijk
evenwicht in dit gebied ten op
zichte van de economisch en
demografisch krachtige stads
provincies en dus voor een goe
de behartiging van de belangen
van het stedelijk en landelijk ge
bied buiten die stadsprovincies.
Een dergelijke provincie Hol
land zou immers vele gelijk
soortige stedelijke gebieden en
het grootste deel van het lande
lijk gebied in de Randstad om
vatten en een bevolking van
2,5 miljoen mensen vertegen
woordigen. Daardoor wordt
zo'n provincie een serieus te
nemen partner in de Randstad.
3. Kleine provincies buiten de
stadsprovincies hebben niet
voldoende draagvlak voor ver
dergaande decentralisatie van
rijkstaken en zouden dus meer
rijksafhankelijk blijven, zeker in
vergelijking met de Stadsprovin
cies. Daardoor zou een onwen
selijke bestuurlijke onevenwich
tigheid ontstaan en zou in veel
gevallen het Rijk voor deze ste
delijke en landelijke gebieden
de gesprekspartner worden ten
opzichte van de stadsprovincies
en niet het gebied zelf.
4. Dit zou ten vierde temeer het
geval zijn omdat deze gebieden
in de Randstad wel essentieel
zijn voor het functioneren van
de Randstad als zodanig, bij
voorbeeld met betrekking tot de
verkeersinfrastructuur, de recre
atie, de landbouw, de volkshuis
vesting, de waterhuishouding,
etc. Bij het ontbreken van één
krachtige bestuursorgaan voor
die gebieden zal het Rijk dan
des te meer reden hebben zich
indringend en rechtstreeks met
de inrichting van die gebieden
-te bemoeien.
5. Terwijl er tenslotte in het ge
bied van de provincie Holland
een aantal grootschalige publie
ke functies zijn die wel degelijk
op het gebied in zijn geheel be
trekking hebben en dus ook het
best vanuit één bestuurlijke re
gie zouden kunnen worden be
hartigd, zoals bijvoorbeeld de
infrastructuur, de economische
ontwikkeling, de landbouw, de
recreatie, het behoud en de ont
wikkeling van de groene ruimte,
etc. Niet voor niets was dit ge
bied 150 jaar geleden één pro
vincie en zijn Alkmaar, Haar
lem, Leiden, Gouda en
Dordrecht van oudsher Hol
landse steden met gelijk gerich
te belangen.
In die zin hebben met andere
woorden Texel en Dordrecht
binnen de Randstad wel dege
lijk met elkaar te maken en heb
ben ze gemeenschappelijke be
langen. In ieder geval is het niet
in hun belang dat er binnen de
Randstad voor die gebieden
geen of onvoldoende bestuurlijk
tegenwicht zou bestaan ten op
zichte van de stadsprovincies.
Omwille van de evenwichtige
behartiging van de belangen
van die stedelijke en landelijke
gebieden en omwille van de
Randstad als geheel is met an
dere woorden één provincie
Holland naast de
stadsprovincies
mijn inziens be-
stuurlijk vereist. ,^7^7
«J.VAN KEMENADE