Bosnië dupe van falend EG-beleid
Ambtenaren zijn net gewone werknemers
Feiten &Meningen
WOENSDAG 26 MEI 1993
152
2
Na weken wikken en wegen heeft ook de Ameri
kaanse president Clinton de hoop opgegeven dat
de burgeroorlog in Bosnië snel tot een einde kan
worden gebracht. De VS, Rusland, Frankrijk en
Groot-Brittannië erkenden afgelopen weekeinde
dat er weinig anders op zit dan het vechten zoveel
mogelijk in te dammen en de slachtoffers te hel
pen. Onze Brusselse correspondent Peter de Vries
zocht tijdens gesprekken achter de schermen met
diplomaten, politici en ambtenaren uit de EG-lan-
den, NAVO en WEU naar de oorzaken van het tra
gisch falen van de internationale diplomatie. Een
reconstructie van een doodlopende weg, bezaaid
met verkeerde inschattingen, kinderachtige ru
zietjes en verbale heroïek.
BRUSSEL PETER DE VRIES
CORRESPONDENT
Het hoofdkwartier van de NAVO had er jarenlang op ge
oefend. Met pionnetjes op de landkaart en achter flikke
rende computerschermen bootsten de generaals na wat
er zou gebeuren als een conflict rond Joegoslavië uit de
hand liep en Rusland tussenbeide zou komen. Alle uit
komsten wezen op een geweldige escalatie. Zo groot was
het strategisch gewicht van het ongebonden land van de
communistische maarschalk Tito. Met de ineenstorting
van de Sovjetunie veranderde dat in één klap.
hun afscheiding drie maanden
opgeschort.
Van die euforie is in het najaar
van '91 niets meer over. De oor
log in Slovenië is weliswaar na
een week teneinde, die in Kroa
tië duurt dan al drie maanden.
Brussel zet beproefde diploma
tieke middelen in: dreigen met
economische sancties en lokken
met hulp, bemiddeling tussen
de strijdende partijen, een vre
desconferentie in Den Haag.
Het helpt nauwelijks. Het EG-
beleid de Joegoslavische een
heidsstaat te bewaren, blijkt olie
op het vuur te zijn: het federale
leger denkt vrij spel te hebben.
De situatie wordt zo benard dat
de ministers van buitenlandse
zaken in september verschillen
de keren bijeenkomen om te
praten over het sturen van licht
bewapende soldaten. Zij moe
ten in Kroatië de EG-waarne-
mers beschermen die hun ho
telkamers niet uitdurven. De
eerste discussies over militair
ingrijpen verlopen tumultueus.
Er wordt beleefd geluisterd naar
de opties die Wim van Eekelen
ontvouwt. De secretaris-gene
raal van de West-Europese Unie
(WEU) wijst erop dat de burger
oorlog dreigt over te slaan naar
Bosnië. Hij stelt voor vijf- tot
tienduizend soldaten naar
Kroatië te sturen om telkens als
daar via onderhandelingen een
lokale brandhaard wordt ge
blust, als vredesleger op te tre
den.
Een aantal ministers knikt in
stemmend, maar de Britse mi
nister Hurd zegt koel er weinig
voor te voelen zich in dit wes
pennest te steken. Verschillende
diplomatieke bronnen vertellen
dat ook Nederland zich tegen
het idee keert, zij het dat minis
ter Van den Broek (buitenland
se zaken) formele argumenten
hanteert. De WEU mag dan in
Maastricht worden uitgeroepen
tot defensie-arm van de EG,
Den Haag moet niets hebben
van deze organisatie waarin een
uitholling van de traditionele
NAVO-alliantie wordt gezien.
Premier Lubbers roept een jaar
In de nieuwe, geheime, veilig
heidsanalyse MC-400 van de
NAVO gaat de meeste aandacht
uit naar de risico's van regiona
le conflicten tussen bijvoor
beeld Roemenië en Hongarije
en naar het uiteenvallen van de
Sovjetunie. De stafkaarten van
Joegoslavië worden in die fase
nog weggeborgen. Wat daar ge
beurt, is voor het machtseven
wicht in de wereld minder be
langrijk.
Buurland Oostenrijk attendeert
de EG er begin '91 op dat het
rommelt tussen de etnische
groepen in Joegoslavië. De
waarschuwingen worden gene
geerd. Ondertussen leidt de Ser
vische leider Milosevic een
massale nationalistische de
monstratie in Kosovo, en ont
popt hij zich als de voortnan
van alle Serviërs, ook van die in
Kroatië en Bosnië. De spanning
loopt op. Op 25 juni 1991, als
Slovenië en Kroatië eenzijdig
hun onafhankelijkheid uitroe
pen, keert de Balkan terug op
het wereldtoneel.
Bij de eerste gevechten schrikt
het Westen wakker. De VS laat
weten dat de Europeanen de
zaak mogen oplossen. Washing
ton is vooral bezorgd over Gor-
batsjov, die in Moskou voor zijn
politieke leven en het bijeen
houden van de Sovjetunie
vecht. Brussel grijpt de kans te
bewijzen wat het op weg naar
'Maastricht' verstaat ondereen
'gezamenlijk buitenlands be
leid'. De analyse van het opflak
kerend nationalisme in Joego
slavië is in een handomdraai
gemaakt. Joegoslavië moet ge
woon blijven bestaan.
Het eerste akkoord
Met die boodschap stuurt de
halfjaarlijkse EG-top in Luxem
burg de 'trojka' van drie minis
ters van buitenlandse zaken
naar het gebied. De volgende
dag zijn ze al terug. Er is een
wapenstilstand bereikt en de
Slovenen en Kroaten hebben
Een vluchtelinge uit Srebrenica met haar baby op de arm, kijkt moedeloos door de gesneuvelde ruiten van de
school waar zij haar toevlucht heeft gezocht. foto afp
later met veel bravoure dat het
hem 'geen donder interesseert
wie het voortouw neemt'. Maar
die avond in september 1991
zijn de defensie-specialisten
verbijsterd: „Dit kon wel eens
de laatste mogelijkheid zijn om
uitbreiding van de gevechten te
voorkomen", zeggen ze profe
tisch.
De EG heeft het verprutst.
Erkenning
De competitie tussen NAVO en
WEU houdt pas in de zomer
van 1992 op. In Helsinki wordt
besloten een gezamenlijk
vlooteskader naar de Adria-
tische Zee te sturen om toe te
zien op de naleving van de eco
nomische sancties.
Met het uitblijven van snelle re
sultaten in Kroatië dreigt de Ge
meenschap eind 1991 verdeeld
te raken in kampen pro en con
tra de Serviërs. Oude trauma's
komen boven: hoe Grieken en
Fransen in de Eerste Wereld
oorlog aan de Servische kant
stonden en de Duitse SS in '40-
'45 steun van de Kroaten kreeg.
Die valkuil willen de EG-minis-
ters koste wat kost omzeilen.
Het wordt, vertelt een betrokke
ne, „een heel sterke doelstelling
de Gemeenschap bijeen te hou
den".
De draagwijdte daarvan blijkt
wanneer het besef doorbreekt
dat het oorspronkelijke doel
Joegoslavië bijeen te houden
mislukt. De discussie ontbrandt
over de erkenning van de afge
scheiden staten. EG-bemidde-
laar Carrington waarschuwt,
VN-secretaris-generaal Perez de
CuéUar spreekt van een „poten
tiële tijdbom". Maar de druk
van kanselier Kohl is voor de
andere tegenstribbelende EG-
landen niet te weerstaan. Slove
nië en Kroatië worden begin
1992 erkend.
Bosnië wordt uitgenodigd zich
af te scheiden. Om Griekenland
niet te bruskeren, wordt Mace
donië ruim een jaar op afstand
gehouden. De administratieve
grenzen uit het Tito-tijdperk
zijn opeens staatsgrens. De Ser
viërs in Bosnië menen vanaf dat
moment dat ze alleen nog met
geweld hun eigen land kunnen
krijgen. In april 1992 breken op
grote schaal gevechten in Bos
nië uit. In plaats van vrede te
brengen heeft de EG de lont in
het kruitvat gegooid.
In de diplomatieke wereld
wordt de erkenning van Bosnië
achteraf bijna unaniem als een
blunder beschouwd. Het veran
dert de burgeroorlog immers in
een treffen tussen soevereine
staten, met alle gevolgen van
dien. Het rechtmatig gezag in
Zagre"b en Sarajevo kan en moet
volgens het VN-
handvest met alle
middelen worden
gesteund tegen een
buitenlandse agres
sor en het federale
'bezettingsleger'.
Maar in plaats daar
van handhaaft de
internationale ge
meenschap een wa
penembargo, en
geeft ze voorrang
aan het laten uit
doven van het con
flict.
Vredesregeling
Terwijl Europa ge
frustreerd zijn eer
ste oefening in ge
zamenlijk buiten
lands beleid eva
lueert, vindt op 21
februari 1992 in
New York een be
langrijke bijeen
komst plaats. VN-
gezant Cyrus Vance
neeft in Kroatië een
vredesregeling be
reikt. Het akkoord is
verre van ideaal, want in de Ser
vische enclaves moeten 14.000
blauwhelmen worden gestatio
neerd. De VN twijfelt maar be
sluit toch het vredesleger Un-
profor op de been te brengen.
De Servische president Miloso-
vic werkt er vanaf dat moment
achter de schermen hard aan
om de rol van de EG in het con
flict over te laten nemen door
de VN, zegt een nauw betrokke
ne. De Servische president ver
wacht via de VN een zelfde
soort regeling voor de Bosni
sche Serviërs te kunnen berei-
trokken door de Britten. Met
een vredesconferentie in Lon
den betrekken ze de VN in au
gustus 1992 definitief bij de on
derhandelingen over Bosnië.
Bemiddelaars Vance (VN) en
aanzwellende roep om militair
ingrijpen in Bosnië. Ruim een
jaar hebben de militairen de
verbale heroïek van de politici
weerstaan.
Het wapengekletter lijkt dit keer
Owen (EG) krijgen opdracht een echter menens. Clinton staat op
vreedzame oplossing te vinden. het punt te breken met de te-
Zij moeten de staatkundige a
rughoudende opstelling van de
Servische vrouwen uit Bosnië wachten bij Bratunac op e
enigde Naties.
ken.
Bovendien laait in de
1992 in de EG opnieuw een dis
cussie op over een mogelijke
militaire actie, wanneer de beel
den van etnische zuiveringen
en concentratiekampen de pu
blieke opinie schokken. Dat wil
Servië voorkomen. In de staten
bond rekent Milósovic op be
scherming van Rusland en de
niet-gebonden Afrikaanse lan
den. Het blijkt een correcte in
schatting te zijn.
De beslissende wending in de
diplomatieke aanpak van het
Bosnische conflict wordt vol-
piraties van de minderheden
verzoenen met het voortbe
staan van de papieren een
heidsstaat Bosnië, zonder zich
daarbij openlijk neer te leggen
bij de veroveringsdrift en et
nische zuiveringen. Het is een
onmogelijke opdracht, omdat
het duo met lege handen ope
reert.
In de beslotenheid van de ano
nimiteit geven diplomaten grif
toe dat de bemiddelaars nooit
een militaire stok achter de
deur hebben gehad om hun op
treden kracht bij te zetten. Het
zenden van een troepenmacht
van om moslims, Kroaten en Ser
viërs tot vrede te dwingen, is
nooit serieus overwogen.
Generaals
VS jegens Bosnië, en overweegt
over te gaan tot precisie-bom-
bardementen of het opheffen
van het wapenembargo. Vin
cent besluit zich als voorzitter
van het militair comité van de
NAVO op te werpen als spreek
buis van de bezorgde militairen.
Antwoord op zijn vragen krijgt
hij niet. Het is uiteindelijk weer
Milosovic die de voorstanders
van militair ingrijpen de wind
uit de zeilen neemt, dit keer
door met de Bosnische Serviërs
te breken.
Zo beperkt de wereldgemeen
schap, heen en weer geslingerd
tussen haar geweten en Realpo-
litik, haar optreden in Bosnië
tot het verzachten van het lij
den. Voedselkonvooien en be
schermde gebieden verhinde
ren niet dat de Bosnische en
Kroatische Serviërs in de ti
praten de Amerikaanse generaal sentijd veel van wat ze wilden
Powell en veldmaarschalk Vin
cent nog even na over de bij
eenkomst die ze zojuist hebben
gehad met hun collega's. Bijna
zonder uitzondering hebben de
legerleiders uit de NAVO-lan-
den zich deze dinsdag in april
1993 bezorgd getoond over de
hebben bereikt: niemand neemt
ze het veroverde land af, en een
levensvatbare Bosnische staat is
voorkomen.
Tot 1982 hadden ambtenaren geen eigen ar
beidsvoorwaardenbeleid. De loonontwikkeling
in de collectieve sector was door middel van
een mooie formule gewoon direct gekoppeld
aan de loonontwikkeling in de particuliere sec
tor. Dat mechanisme van koppeling heette de
trend. De trend was een formule waarin een
aantal voor de particuliere sector representatie
ve CAO's was verwerkt en daaruit rolde dan het
percentage loonsverhoging voor de collectieve
sector.
Toen Lubbers met zijn eerste kabinet aantrad
in 1982, stond hij voor de opgave flink en snel
te snoeien in de overheidsuitgaven. Daar was
alle reden toe, omdat het heel slecht ging met
de economie en nog veel slechter met de werk
gelegenheid. De werkloosheid in de particuliere
sector nam elke maand met enkele tienduizen
den toe. Er moest iets gebeuren en wel op zeer
korte termijn.
In de particuliere sector was men het er inmid
dels over eens geworden dat loonmatiging en
nog eens loonmatiging op zijn plaats was en
dat het beslist noodzakelijk was veel flexibeler
dan tot dan toe om te springen met het loonbe-
leid. Economie en arbeidsmarkt schreeuwden
om differentiatie. Differentiatie die jarenlang
was tegengehouden door onze prachtige over-
leg-economie. Ten langen leste bereikten het
VNO en de FNV, onder leiding van respectieve
lijk Chris van Veen en Wim Kok, een centraal
akkoord waarin werd afgesproken dat er geen
centrale akkoorden meer zouden zijn. Vanaf
toen heeft de particuliere sector een gedifferen
tieerde loonontwikkeling gerealiseerd. Een
loonontwikkeling die preciezer past bij de ont
wikkeling van de arbeidsmarkt en de behoeften
van afzonderlijke bedrijven en bedrijfstakken.
Bij zoveel daadkracht in de particuliere sector
kon de collectieve Sector niet achter blijven.
Lubbers had twee mogelijkheden tot zijn be
schikking: a. het fors terugdringen van het aan
tal ambtenaren en beambten en b. een forse
loonmatiging, zelfs loonvermindering door het
uitschakelen van het koppelingsmechanisme,
de trend. De eerste mogelijkheid zou de beste
zijn geweest, dan waren we nu een stuk verder.
Het kabinet-Lubbers koos daar echter niet voor,
bang als het was voor de onrust en vooral voor
het leveren van een eigen bijdrage aan de tijde
lijke verhoging van de werkloosheid. Zoveel was
duidelijk: de ontslagen ambtenaren en beamb
ten zouden niet zo maar weer aan de slag kun
nen. Daarnaast was hun wachtgeldregeling
een uitermate luxueuze WW-regeling voor
ambtenaren die wel tot twintig jaar kon oplo
pen zodanig dat het niet veel voor de schat -
kist zou opleveren. Indien Lubbers en de zijnen
voor de structurele oplossing hadden gekozen
van het drastisch verminderen van het aantal
ambtenaren en beambten, waren ze er niet aan
ontkomen om ook de wachtgeldregeling terzij
de te schuiven.
Welnu, dat bleek te zwaar voor de schouders
van Lubbers. Dus koos hij voor uitschakeling
van de trend, vergezeld van forse looningrepen.
Dat leverde flink wat keet op, maar Lubbers
trok uiteindelijk aan het langste eind en kreeg
zijn zin. Het enige dat de ambtenaren en dat
nog via de rechter wisten binnen te slepen,
was het recht om voortaan net als gewone
werknemers te mogen staken. Sedert het begin
van deze eeuw waren ambtenaren en menig
beambte uitgesloten van het stakingsrecht. Bo
vendien werden de arbeidsvoorwaarden aan
hen opgelegd door de overheid. Dat was niet
echt vervelend, aangezien de trend ervoor zorg
de dat zij toch wel aan hun trekken kwamen.
De bonden in de particuliere sector haalden
immers voor hen de kastanjes uit het vuur! Bo
vendien werd de soep niet zo heet gegeten als
opgediend. Er werd heel wat overlegd, voordat
de overheid de arbeidsvoorwaarden oplegde.
Met het uitschakelen van de trend opende het
kabinet-Lubbers I echter een doos van Pando
ra. Vanaf toen was het niet meer mogelijk om te
doen alsof ambtenaren en overheid niets te
maken hadden met ontwikkelingen op de ar
beidsmarkt. Ook zij hadden zich daarnaar te
schikken. En net als in de particuliere sector
eiste de ontwikkeling van veel overheidsorgani
saties en instellingen dat daar ook de mogelijk
heid zou ontstaan van een gedifferentieerde
loonontwikkeling.
Toen ik daar in 1986 over begon te schrijven,
keek men in de collectieve sector alsof men het
in Keulen hoorde donderen. Overheid noch
overheidsvakbonden wilden hiervan horen.
Maar in 1993 is het dan eindelijk zover. Ook in
de collectieve sector wordt nu decentraal on
derhandeld en wordt er rekening gehouden
met de arbeidsmarkt en de behoeften van de
arbeidsorganisaties in de collectieve sector. Dat
geeft een beeld van stakende ambtenaren bij de
gemeenten, terwijl het bij de centrale overheid
nog betrekkelijk rustig is. Het lijkt de particulie
re sector wel. Daar kon ook gestaakt worden in
de metaal, terwijl het vrachtvervoer rustig door
werkt en de banken gewoon open zijn.
De overheid is aan het evolueren tot een nor
male werkgever, die rekening houdt met ont
wikkelingen op de arbeidsmarkt en die een
goed en klantgericht produkt wil neerzetten. De
ambtenaren ontwikkelen zich van de weer
omstuit tot normale werknemers die niet meer
alles aan alles koppelen, maar betaald willen
worden naar wat ze waard zijn. Kortom, we zijn
hard op weg om ook in de collectieve sector een
normaal en volwassen land te worden.
Prof.dr. W.S.P. Fortuyn is bijzonder hoogle
raar arbeubvoorivaardenvortning aan de
Erasmus Universiteit in Rotterdam.
TOM JANSSEN
